I – Os direitos sociais como direitos fundamentais
- Da responsabilidade do Estado na garantia, promoção e protecção dos direitos fundamentais –
O papel do Governo e da Assembleia da República na tarefa de conformação das políticas públicas,dado que a estes órgãos está remetida a primazia da função legislativa e ao Governo a de«condução da política geral do país», está parametrizado pela Constituição da República Portuguesa (CRP) que requer, para a concretização e protecção dos direitos fundamentais, a acção de todos os poderes públicos. Ou seja, «o Estado governa através da Constituição1».
A Constituição deve ser obrigatoriamente aberta porque consiste essencialmente num acordo assente em valores universais, ou seja, um «conjunto de princípios concretos e elementos básicos do ordenamento jurídico da comunidade, oferecendo-lhe uma norma marco»2. Além das directrizes estabelecidas por via da Constituição a que o ordenamento jurídico deve obedecer,sempre que se trate da realização de objectivos sociais, vêm essas directrizes assistidas pela imperatividade do postulado das funções sociais do Estado, funcionando as normas constitucionais também como limites à modelação legislativa no âmbito das matérias sociais.
Assim, é possível retirar do texto constitucional critérios de classificação de políticas públicas no quadro dos direitos fundamentais, em que, indubitavelmente se enquadram os direitos económicos, sociais e culturais e, como tal, tais políticas deverão estar submetidas aos critérios e opções balizadas pela lei fundamental. Perante isto, quaisquer actos normativos de políticas públicas emanados, quer pelo Governo, quer pela Assembleia da República, deverão estar sujeitos às disposições dos artigos constitucionais que definem o carácter dessas mesmas políticas, como sejam, por exemplo:
a) políticas económicas: em especial a política de pleno emprego e direito ao trabalho(artigo 58º da CRP), a política comercial (artigos 93º e 99º da CRP), a política industrial(artigos 93º e 100º da CRP) e a política agrícola (artigos 93º, 94º, 95º e 97º da CRP);
b) políticas sociais: política da família (artigo 67º da CRP), política de juventude (artigo70º da CRP), política da terceira idade (artigos 67º e 72º da CRP), política de apoio às pessoas com deficiência e apoio à família (artigo 71º da CRP);
c) políticas culturais: política cultural (artigo 78º e 90º da CRP), a política de ensino(artigos 74º e 77º da CRP) e a política científica e tecnológica (artigo 81º da CRP).
No quadro das políticas públicas de direitos sociais – as funções sociais do Estado – estão em causa políticas públicas cujo objecto consiste na protecção, garantia e promoção dos direitos à saúde, à educação, à segurança social, ao trabalho, à justiça, à cultura e ao desporto, à habitação, ao ambiente, à democracia participativa e ao Poder Local democrático, entre outros.
A relação entre os direitos sociais e as políticas públicas que procedem à sua realização prática é importantíssima, pois, muitas vezes, reside nas segundas a efectiva valorização estatal destes direitos, não poucas vezes desprezados, particularmente com a acção dos sucessivos governos através das políticas de direita que têm vindo a reconfigurar o papel do Estado nesse dever de protecção, garantia e promoção de direitos que lhe é constitucionalmente acometido.
Nessa base, os direitos fundamentais definem-se e aplicam-se como uma espécie de marco ou programa que guia e orienta (ou deve guiar e orientar) as políticas públicas dos Estados,contribuindo para o fortalecimento das instituições democráticas, caminho que não tem vindo a ser seguido, bem pelo contrário, no caso português (e um pouco por toda a Europa), na senda da liberalização dos serviços públicos ditada pelos vários instrumentos legais europeus (os sucessivos Tratados da União Europeia, a Directiva Bolkenstein, o Tratado Transatlântico em negociação, mais conhecido por TTIP) e portugueses (PRACE, PREMAC e toda a legislação laboral da Administração Pública).
Ou seja, um rumo que é claramente inconstitucional e violador dos direitos sociais e da imperatividade das normas sociais inscritas na CRP. De facto, dispõe o artigo 2º do texto fundamental que a República Portuguesa é um Estado de Direito Democrático que visa «a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa», assumindo como tarefa fundamental no artigo 9º, alínea d) «promover o bem-estar e a qualidade de vida do povo e a igualdade real entre os portugueses bem como a efectivação dos direitos económicos, sociais, culturais e ambientais, mediante a transformação e modernização das estruturas económicas e sociais» e, para além do leque de direitos económicos, sociais e culturais expressamente consagrados no Título II da Parte I da CRP, no artigo 81º, alíneas a) e b), é incumbência prioritária do Estado «Promover o aumento do bem-estar social e económico e da qualidade de vida das pessoas, em especial das mais desfavorecidas, no quadro de uma estratégia de desenvolvimento sustentável» e «Promover a justiça social, assegurar a igualdade de oportunidades e operar as necessárias correcções das desigualdades na distribuição da riqueza e do rendimento, nomeadamente através da política fiscal».
Perante tal quadro constitucional, a democracia social «é um objectivo a realizar mediante ao bservância das exigências do princípio democrático e do princípio do Estado de Direito»3. Logo, a Constituição, no quadro da consagração de um Estado de direito democrático, atribui directamente ao Estado a execução, promoção e garantias das suas funções sociais, numa dimensão social que lhe é inerente através de uma decisão política fundamental4, a Constituição, atribuição que não pode ser subvertida ou eliminada por leis ordinárias ou de revisão particularmente perversoras,como até agora tem sido prática, designadamente do governo PSD/CDS-PP, com especial destaque para o designado «Guião para a Reforma do Estado».
A dimensão social do Estado de Direito Democrático é, pois, um fim e uma dimensão impositivo-constitucional de vinculação jurídica estadual à salvaguarda dos direitos fundamentais que determina a natureza e o sentido de todas as funções estaduais. Assim, cabe ao Estado, em primeira instância, a responsabilidade pela garantia do exercício dos direitos sociais, ficando os poderes públicos obrigados a intervir para que a igualdade jurídico-política plasmada da CRP se materialize em igualdade social, económica e cultural, conformando o ordenamento jurídico em vigor com o intuito de justiça social. Para tal o Estado necessita de lançar mão da sua actuação prestacional na efectiva consagração dos direitos sociais. A razão de ser da consagração constitucional dos direitos sociais e da sua importância está ligada à dignidade da pessoa humana e, em consequência, são direitos imprescindíveis para a promoção do desenvolvimento humano,justiça, democracia e liberdade. Para tal desiderato é necessária a intervenção estatal na vida económica e social porque é o Estado que tem capacidade e legitimação para tomar as medidas políticas, económicas e jurídicas necessárias.
Não há, portanto, razão para distinguir entre direito de liberdade e direito a prestação derivado da lei quando estão em causa direitos sociais e direitos a prestações sociais derivados de políticas públicas. Estes últimos derivam da lei que, enquanto elementos constituintes de uma política pública concretizadora de um direito social que resultam desses direitos fundamentais que, por sua vez, resultam da Constituição, sendo este um argumento quase genético5.
Em jeito de conclusão, afirma-se, assim, que recaem sobre os direitos fundamentais vários deveres correlacionais, nomeadamente deveres de respeito, deveres de protecção, deveres de garantia e deveres de promoção do acesso individual aos bens protegidos juridico-constitucionalmente. Por sua vez, esses deveres podem ser prosseguidos através de prestações fácticas – a maioria – como de prestações normativas, ambas da responsabilidade, em primeira linha, do Estado.
II – A política de reconfiguração do Estado e das suas funções sociais
- As medidas da «reforma» do Governo PSD/CDS-PP –
Sob a denominação «Um Estado Melhor» foi aprovado em Conselho de Ministros um guião de um marcado pendor ideológico que reflecte a marca de classe do governo PSD/CDS-PP, com a previsão de medidas de continuação do processo de retirada dos direitos dos trabalhadores da Administração Pública e o seu total desmantelamento com vista à sua destruição e privatização.
Um caminho já trilhado por vários governos que elegeram os trabalhadores e o serviço público como alvo a abater. Há muitos anos que os trabalhadores da Administração Pública têm vindo a perder direitos, remuneração, estabilidade, emprego e alteração do seu vínculo laboral.
As linhas gerais de orientação para a denominada «reforma do Estado», a ser levada a cabo traduzem-se na continuidade e agravamento das propostas do memorando assinado pela troika doméstica com a troika estrangeira, concretizando aquele é o objectivo central de sucessivos Governos: a reconfiguração do Estado e destruição das suas funções sociais. Estando uma revisão constitucional vedada ao Governo, a mesma tem vindo a ser feita por PS, PSD e CDS por via de lei ordinária e medidas executivas.
Depois do PRACE (2005) e do PREMAC, o resultado saldou-se no encerramento de dezenas de serviços públicos, no despedimento de milhares de trabalhadores e na colocação de centenas na mobilidade especial, privando as populações do acesso à satisfação de direitos fundamentais.
Ora, este Guião é muito claro nos seus objectivos ao referir que «não há qualquer possibilidade de superar a emergência financeira sem reduzir a despesa pública; e não há qualquer possibilidade de reduzir a despesa pública sem ter impacto nos salários das Administrações Públicas e nas aposentações do Estado.»6 Isto é, como fito central e primordial, o objectivo do Governo é reduzir os salários na Administração Pública, seja através do encerramento de serviços públicos, seja através da alteração da legislação laboral, seja através da retirada de suplementos e alteração das regras de transição da tabela remuneratória única e do seu congelamento, seja através da reconfiguração do Estado, reduzindo as funções sociais e apostando na sua privatização como se verá adiante.
São propostas gerais do Governo para a Administração Pública:
a) Inclusão da chamada “regra de ouro” na Constituição da República Portuguesa,determinando a total subordinação política aos ditames económicos – uma verdadeira suspensão das funções sociais do Estado face a políticas orçamentais;
b) Despedimentos na Administração Pública (“menos funcionários mais bem pagos”);
c) Flexibilização do vínculo do trabalhador em funções públicas, ou seja, tornar a precariedade e a contratação a termo como regra;
d) Tornar permanentes os cortes salariais apenas assumindo a reposição gradual ou parcial em caso de crescimento económico;
e) Possibilidade da permanência dos programas de rescisão por mútuo acordo;
f) Promoção do trabalho a tempo parcial e possibilidade de reforma a tempo parcial;
g) Negociação de reformas antecipadas;
h) Fixação de objetivos de redução da despesa através da requalificação, rescisões e reforma a tempo parcial;
i) Promoção da «renovação e contratação» para garantia de rejuvenescimento, isto é, generalização da contratação a termo e outras formas de contratação com vínculos precários;
j) Estabelecimento de programas de estágio e recrutamento com vista à utilização de mão-de-obra qualificada no período de estágio (sem obrigação de contratação para o Estado) e condicionamento do acesso à Administração Pública;
k) Alteração do SIADAP com vista à institucionalização do mérito e do bom desempenho do serviço, aprofundando a subjectividade e discricionariedade da avaliação dos trabalhadores;
l) Estabelecimento prévio de objectivos de contratação para justificação de postos de trabalho.
A destruição das funções sociais do Estado e a sua redução a um mínimo baseado apenas nas funções de segurança e inspecção é um objectivo já anunciado desde a introdução da Lei n.º 12-A/2008 que retirou o vínculo de nomeação à generalidade dos trabalhadores da Administração Pública, considerando apenas estas como funções sociais.
A par disto, a destruição dos serviços públicos e a sua privatização são outros dos objectivos claros das propostas do governo: «Reformar o Estado, é continuar a privatizar e, portanto, retirar o Estado de participações empresariais que não fazem parte das suas funções nucleares: EDP, RENe ANA são exemplos de privatizações bem sucedidas, com um nível de receita superior ao estimado, contribuindo para abater dívida pública.»7. (sublinhado nosso)
O despedimento de trabalhadores e encerramento de serviços são propósitos evidentes:«Reformar o Estado, é racionalizar as suas entidades. O primeiro passo foi dado com o PREMAC,que extinguiu, fundiu ou alterou 168 entidades, e diminuiu cerca de 1700 cargos dirigentes. Do mesmo modo, fez-se o primeiro censo das fundações, e foi criado um quadro jurídico que passou areger a relação destas instituições com o Estado, sendo efectuadas alterações nos subsídios atribuídos a 132 instituições e eliminadas as transferências financeiras para 193.»8.
Toda a enunciação que é feita ao longo do documento para valorizar as medidas de cortes nos salários e pensões, de encerramento de serviços, de desmantelamento do serviço público enquanto tal, da redução ao máximo das funções sociais do Estado, tem expressões clarificadoras do conceito (e preconceito) sobre o papel do Estado no reconhecer e criar as condições de acesso e exercício de direitos fundamentais.
Desta forma justifica-se a redução a um Estado mínimo e a entrega dos serviços públicos ao privado onde apenas os que têm meios financeiros e económicos poderão aceder a estes.
Com o propósito de «abrir um debate nacional sobre o que devem ser as tarefas do Estado o século e no mundo em que vivemos, implica revisitar as suas funções, distinguir entre a tutela dessas funções e a sua execução em concreto», «o equilíbrio está em validar as funções que o Estado não deve delegar e procurar sustentabilidade naquelas que deve garantir directamente;em simultâneo, defendemos uma cultura de partilha de responsabilidade e iniciativa com a sociedade civil, que permita aumentar a escolha informada dos cidadãos entre diversas ofertas.(…) O objectivo é tornar as Administrações Públicas menos pesadas, visando, ao mesmo tempo,reforçar o poder dos cidadãos, das famílias, das empresas e das instituições. (…) As chamadas funções de soberania foram, são e serão isso mesmo: funções do Estado essenciais para garantir a independência nacional, a prossecução do interesse nacional, a ordem pública e aplicação da lei num Estado de Direito. No plano conceptual e também no plano operacional, nenhuma das quatro funções tradicionais – diplomacia, defesa, justiça e segurança – é delegável. Mais: não tem o Estado qualquer interesse em delegá-las. À excepção de certas funções residuais e da natureza mais industrial, qualquer destas áreas de soberania do Estado recorre fundamentalmente aos seus serviços.»9
Ficam, desta forma, claros os objetivos finais: a redução das funções sociais do Estado à defesa,justiça, soberania e segurança, desresponsabilizando-o das restantes num processo de transferência das suas competências em matéria de segurança social, cultura, educação, saúde,Poder Local à iniciativa de solidariedade social ou particular, num processo progressivo de privatização.
III– A municipalização como forma de destruição das funções sociais do Estado
- Descentralização vs municipalização
A descentralização administrativa prevista no artigo 237º da Constituição postula a difusão de tarefas públicas numa divisão vertical de tarefas com base na autonomia administrativa, em sentido estrito. Isto é, a transferência de atribuições que se refiram aos interesses próprios das respectivas comunidades locais, condicionada à dotação de correspondentes meios de financiamento.10
O Decreto-Lei n.º 30/2015, de 12 de Fevereiro, sobre descentralização de competências aprovado em Conselho de Ministros em 15 de Janeiro de 2015, institui um processo de delegação de competências a concretizar através de contratos interadministrativos a celebrar com as autarquias que aderirem em áreas de grande complexidade (educação, saúde, segurança social e cultura).
A solução preconizada é incompatível com a autonomia do Poder Local, sendo mais um passo na sua subordinação a interesses e políticas que lhe são estranhas. Mais do que novas competências,o que o Poder Local necessita e exige é de ver preenchidas as condições (financeiras, de autonomia e de política de pessoal) para o pleno exercício das suas próprias competências.
Os exemplos que seguidamente se apresentam comprovam os resultados negativos da municipalização na educação e as potenciais consequências da sua aplicação relativamente às demais funções sociais.
Poder local
A Constituição de 1976, em alternativa democrática ao profundo esvaziamento da autonomia local que se tinha verificado durante o fascismo, proclama as Autarquias Locais como um centro de Poder – o Poder Local. Durante 50 anos as autarquias locais não passaram de meras extensões do Estado, em que os Municípios foram transformados em instrumentos de administração indirecta do Governo, destituídos de qualquer autonomia e de recursos financeiros, processando-se a sua administração num sistema de total dependência e subordinação face ao Estado Central.
Reconheceram-se as Autarquias Locais como entidades autónomas do Estado, com especificidades suficientes para justificar uma existência protegida da ingerência do Poder Central. Os conceitos de“autarquia local” e de “autonomia” são, desse modo, indissociáveis, coexistindo numa relação de interdependência.
É neste quadro que o Poder Local Democrático se consubstancia nas Autarquias Locais, quando estas são verdadeiramente autónomas, isto é, quando são dotadas dos meios humanos e técnicos necessários, bem como dos recursos materiais suficientes para as prosseguir e exercer, e quando não são controladas politicamente pelo Governo.
A autonomia local comporta ainda uma dimensão jurídica de limitação do poder unitário e uma dimensão democrática, estruturante da República e do Estado, associada à ideia de prossecução de interesses próprios das populações por órgãos representativos próprios, politicamente legitimados a nível local, não podendo a lei conferir ao Governo o poder de lhes dar ordens ou instruções.
A autonomia local tem como espinha dorsal os princípios da descentralização administrativa e da subsidiariedade.
Em matéria de atribuições e competências o princípio da descentralização quer dizer essencialmente uma repartição justa entre o Estado Central e as Autarquias Locais, com existência de um conjunto substancial de atribuições próprias e exclusivas de cada.
A descentralização administrativa não deve nem pode ser feita de qualquer forma porquanto implica, por definição, uma perspectiva dinâmica, reclamando a transferência de atribuições do Poder Central para as Autarquias Locais. Acima de tudo, é de rejeitar a desconcentração de competências que são da esfera exclusiva do Estado Central.
Acontece, também, que muitas vezes e por processos diversos, os Municípios são chamados a assumir as mais variadas funções e competências, assegurando um leque cada vez mais alargado de serviços que são da responsabilidade do Estado, por se tratar de matérias do interesse nacional que ao Poder Central deve caber suprir, como funções sociais do Estado.
Com efeito, com a justificação da proximidade com as populações, aos Municípios tem sido atribuído o desempenho de um conjunto de funções que se encontram desenquadradas das atribuições e competências municipais. Face ao escopo político-ideológico de progressiva desresponsabilização do Estado (entendido como Administração Central) a tendência para que os Municípios assumam responsabilidades que não são municipais, em substituição do Governo e em prejuízo das autarquias e das populações, tem mesmo criado situações de inaceitável intromissão na autonomia do Poder Local.
Este tipo de situações tem-se revelado de particular gravidade em matérias de Educação, de Protecção Civil, de Saúde, de Habitação Social, de Justiça e de Rede Viária, áreas em que alguns Municípios têm vindo a exercer competências que não são suas, tendência que será agravada comas propostas de municipalização das funções sociais do Estado que o Governo pretende implementar.
Uma verdadeira descentralização tem de abranger todo o território e as suas comunidades locais mas não pode, em qualquer circunstância, colocar em causa a prestação das funções sociais do Estado, a sua universalidade e equidade.
A ofensiva contra a autonomia local
Os últimos anos foram marcados por uma ofensiva sem precedentes contra o Poder Local e a sua autonomia. Sob os mais diversos pretextos: o combate ao défice, a crise, a redução das despesas públicas, as imposições da troika – as medidas tomadas pelo Governo PSD/CDS-PP e aquelas que,se o deixarmos, quer ainda levar por diante, tornaram evidentes os reais objectivos deste brutal ataque: transformar as autarquias em meras dependências da administração central, retirar-lhes meios financeiros e humanos e competências, diminuí-las na sua capacidade de realização e transformação social, limitar drasticamente a intervenção pública local para facilitar novos e frutuosos negócios privados.
Olhe-se para onde se olhar, o retrocesso foi gigantesco. No plano da descentralização, além da não institucionalização das Regiões Administrativas, cuja criação tem sido persistentemente sabotada pela política de direita, o Governo impôs a criminosa liquidação Freguesias (Leis 22/2012, de 30/05e 11-A/2013, de 28/01), 1165 no total, demagogicamente designada de “reorganização administrativa”, a que os municípios escaparam por razões tácticas. Como hoje se verifica, a liquidação das freguesias, em simultâneo com o encerramento de serviços públicos de proximidade, escolas, extensões de saúde, etc, aprofundou assimetrias, a perda de coesão territorial, social e económica e o abandono ainda maior das populações e ainda mais acentuada desertificação do interior do País, fenómenos que a não ser invertido colocará a questão da viabilidade de muitas autarquias.
Com a criação do Novo Regime das Autarquias Locais e das Entidades Intermunicipais (Lei75/2013), o Governo procurou impor um modelo de administração local fora do quadro constitucional, forçar as autarquias a delegar poderes noutros órgãos (tendo o Tribunal Constitucional decretado a inconstitucionalidade de vários preceitos legais), com a intenção de subverter o actual regime de atribuições e competências, esvaziar os municípios e obstaculizar a criação de regiões administrativas, numa inversão completa do que deve ser um efectivo processo de descentralização de que o país efectivamente necessita.
Descentralização que surge agora como capa para esconder a estratégia governamental de reconfiguração neoliberal do Estado por via da tentativa de municipalização das funções sociais do Estado, educação, saúde e segurança social, usando as autarquias como uma instrumento e etapa da privatização, pois sem recursos financeiros, e sem experiência nestes domínios, facilmente as autarquias serão empurradas a entregar parcelas do serviço público a privados, como a experiência passada de outros processos semelhantes comprovou, veja-se o que aconteceu com as actividades de enriquecimento curricular (AEC).
O mesmo objectivo privatizador que presidiu em 1993 à retirada às autarquias da competência exclusiva da gestão dos serviços de água, saneamento e resíduos abrindo-os à iniciativa privada, e que prossegue agora com um novo ímpeto, com a centralização desses serviços em torno do grupo Águas de Portugal tendo em vista a sua futura entrega aos privados, com o reforço dos poderes do regulador sectorial, a ERSAR, na imposição de tarifários para tornar o negócio rentável, e com o processo de privatização da Empresa Geral do Fomento (EGF), empresa pública de tratamento e valorização de resíduos urbanos.
No plano do financiamento, a publicação do novo Regime de Finanças Locais (Lei 73/2013),acentuou ainda mais a asfixia e o estrangulamento financeiro das autarquias. No seu mais recente congresso, realizado em Março passado, a ANMP afirmou: «(…) somando o não cumprimento da anterior Lei de Finanças Locais, aos cortes em resultado dos PEC e dos sucessivos Orçamentos de Estado, ascendia no final de 2014 a 1,436 milhões de euros. Em 2014, as autarquias locais receberam um valor inferior em 72 milhões de euros, ao que fora transferido no ano de 2005,quando ao mesmo tempo se registou um elevado acréscimo da carga fiscal e das receitas do Estado.»
Registe-se ainda a criação do PAEL e agora do Fundo de Apoio Municipal, que retira mais verbas aos municípios, tal como Orçamento de Estado de 2015, sonegando aos municípios 100 milhões de euros e 20 milhões às freguesias, a par de novas consignações de receitas próprias, caso mais recente das verbas da água e do saneamento para pagamento aos sistemas multimunicipais,impedindo as autarquias de gerirem livremente as suas receitas; a imposição de taxas sobre as populações pelos serviços prestados (taxa de gestão resíduos, controlo e qualidade da água, etc)utilizando as autarquias como cobradores mas em que a receita reverte para o Regulador, etc.
No plano organização e gestão as medidas foram inúmeras e igualmente graves destacando-se a famigerada Lei dos Compromissos e Pagamentos em Atraso; a imposição por via legal, de fortes restrições à criação e manutenção de empresas municipais colocando em risco milhares de postos de trabalho e a continuidade de relevantes serviços públicos; a imposição da redução obrigatória do número de trabalhadores e de cargos dirigentes, a desvalorização do estatuto remuneratório e profissional, a imposição do aumento do horário, degradando a qualidade dos serviços municipais prestados e as condições de trabalho, ao mesmo tempo que promoveu a contratação de desempregados através dos chamados Contratos de Emprego e Inserção (CEI) verdadeira escravatura dos tempos modernos. O Governo congelou e cortou salários; destruiu as carreiras e tenta desesperadamente impor o aumento do horário de trabalho das 35 horas para as 40 horas semanais bloqueando a contratação colectiva na administração local e a publicação dos Acordos Colectivos de Empregador Público (ACEP) livremente negociados entre as autarquias e os representantes dos trabalhadores, por consagrarem a manutenção das 35h/semanais. Além disso,reduziu o número de dias de férias; eliminou feriados, ou seja, foi pródigo na aplicação de medidas que empobreceram muitos milhares de trabalhadores e as suas famílias.
Medidas que no seu conjunto contribuíram fortemente para fragilizar o poder local, as condições de trabalho, reduzir a qualidade dos serviços públicos prestados às populações e justificar as privatizações.
Não restam ilusões de que a prosseguirem estas políticas o futuro da autonomia e do Poder Local estarão fortemente postos em causa. Basta ter em conta que o muito mal que foi feito não foi aquele que o Governo PSD/CDS gostaria de ter feito, porque a luta dos trabalhadores o impediu,para ter a noção do que isso significaria caso o ataque fosse plenamente realizado.
E se dúvidas restassem quanto ao futuro, basta olhar para o denominado Guião da Reforma do Estado para perceber qual é o caminho que pretendem prosseguir: agregação de municípios, mais desresponsabilização do Estado, mais privatizações como o sector da água.
Educação
O processo de delegação de competências na educação abriu espaço e justificou em muitas situações a privatização de funções educativas, restringiu o carácter universal e gratuito do sistema de ensino, afectou a dignidade das carreiras dos trabalhadores docentes e não docentes e constituiu um adicional factor de novos encargos para as autarquias que se dispuseram a dar o passo da contratualização.
As várias delegações efectuadas, designadamente através do Decreto-Lei n.º 144/2008, de 28 de Julho e do Decreto-Lei n.º 75/2008, de 22 de Abril, na redacção dada pelo decreto-Lei n.º137/2012, de 2 de Julho, da Portaria n.º 265/2012, de 30 de Agosto, contradizem não só o princípio constitucional da descentralização como a função jusconstitucional dos direitos sociais,pretendendo transferir competências que são da responsabilidade do Estado Central e por este devem ser asseguradas.
Neste quadro, têm sido vários os procedimentos de transferência de responsabilidades e competências para os privados e para as autarquias.
Esta intenção, expressa claramente no chamado Guião para a Reforma do Estado, é operacionalizada através do “projecto de municipalização da educação” inserido no “Programa Aproximar Educação” por meio de contratos interadministrativos de delegação de competências.
E, de facto, não estamos perante qualquer processo de descentralização mas de uma efectiva destruição de políticas públicas e de importantes funções sociais do Estado, ou seja, mais uma modalidade do processo de privatização da educação. A mesma lógica cega de redução de custos,que levou ao encerramento ou à concentração de escolas em todo o país, aplica-se agora à progressiva transferência de novos encargos para as autarquias, designadamente com a transferência de responsabilidades e competências nas áreas da gestão curricular, pedagógica, de recursos humanos e financeiros e da gestão de equipamentos e infra-estruturas.
O decreto-Lei n.º 30/2015, de 12 de Fevereiro determina:
I) O descomprometimento do Estado em termos de financiamento da educação pública;
II) O reforço do controlo sobre as escolas, comprometendo ainda mais a construção da sua autonomia;
III) O desenvolvimento de sistemas arbitrários e pouco transparentes de seleção de pessoal,com o aumento do clientelismo, do sentimento de insegurança e da desmotivação dos profissionais da educação (docentes e não docentes).
Mais grave são as últimas versões dos documentos do governo – minuta de contrato interadministrativo de delegação de competências, modelo de financiamento e matriz de responsabilidades (que varia de município para município) –, que fazem acrescer muitas razões para a rejeição deste processo.
O que está verdadeiramente em causa é o aprofundamento da existência de escolas a várias velocidades, promovendo um verdadeiro parcelamento territorial; a diminuição da despesa pública global, apesar das escolas terem um elevado défice orçamental; a abertura de condições à prática de uma gestão curricular ditada por critérios e concepções aleatórias, de duvidoso interesse pedagógico e didáctico, com implicações negativas no que deve constituir matéria coerente e geral; a introdução, com todos os riscos daí decorrentes, de uma via para a relação de cada autarquia com o pessoal docente e não docente, nomeadamente em matéria de colocações de trabalhadores.
Sublinha-se que, no “modelo de financiamento” do processo de contratualização, fica claramente expressa a transferência para as autarquias do odioso da decisão de encerrar escolas, despedir trabalhadores docentes e não docentes por via de “estímulos financeiros”. Ou seja, o Governo atribui “estímulos financeiros” (parte da “poupança” efectuada) às autarquias que encerrarem mais escolas, despedirem mais trabalhadores, que consigam “poupar” mais na educação das crianças e jovens.
O encerramento de centenas de escolas do ensino básico, a criação de mega-agrupamentos, a transferência de competências já delegadas nos municípios que, sem meios financeiros, passaram a gerir escolas e trabalhadores, a tentativa de destruição da escola pública nos sucessivos graus de ensino, o ataque aos direitos dos docentes e não docentes, tem vindo a criar grande instabilidade,quer nos percursos escolares e familiares, quer no dia a dia dos trabalhadores, designadamente em termos de mobilidade funcional (uma vez que os trabalhadores passam a poder desempenhar qualquer tarefa, mesmo que não ligada funcionalmente com a sua carreira) e geográfica, podendo ser transferidos para locais muito distantes das suas residências.
Estamos perante uma delegação de competências que não só recusa a possibilidade de maiores investimentos, como procura “estimular” e responsabilizar os municípios por ganhos ditos de racionalização.
A “concessão de escolas às autarquias” é a primeira medida da chamada reforma do Estado para a educação (a que se juntam a criação de escolas independentes, a aplicação do cheque ensino ou a aplicação do novo Estatuto do Ensino Particular e Cooperativo, entre outras) – medidas que, a concretizarem-se, terão forte impacto na desregulação do nosso sistema de ensino, favorecendo a sua privatização.
O objectivo do Governo não é a territorialização das políticas educativas nem o aprofundamento da autonomia das escolas. Insere-se paradoxalmente numa lógica de recentralização do poder de decisão das escolas, atribuindo às autarquias o papel de serviços desconcentrados ou administrações regionais, criando-lhes uma nova tutela e desenvolve sistemas arbitrários e pouco transparentes de recrutamento e selecção de pessoal.
Este caminho que potenciará o acentuar de assimetrias e desigualdades e a desresponsabilização do Estado pelo financiamento da educação pública.
Saúde
O sector da saúde tem sido um dos mais afectados pela prossecução de políticas de direita e pelos ataques contínuos aos direitos dos trabalhadores. O número manifestamente insuficiente dos trabalhadores alocados ao sector, a desregulamentação dos horários e as sucessivas reduções salariais têm levado a um verdadeiro “estado de sítio” nas unidades públicas de saúde.
A reestruturação de todo o Serviço Nacional de Saúde (SNS), encerrando centenas de serviços(urgências, Serviços de Atendimento Permanente, maternidades, unidades específicas),entregando hospitais ao sector social e dando espaço ao crescimento do sector privado, criando unidades de saúde familiares que não dão resposta às populações e a concentração dos serviços de saúde em agrupamentos de Centros de Saúde (ACES) e Centros Hospitalares tem levado à degradação visível no atendimento às populações, com falta de meios técnicos e humanos permanente.
Com a legislação agora publicada e particularmente no domínio da Saúde, são delegáveis nos órgãos dos municípios e das entidades intermunicipais, competências até agora assumidas pelo Poder Central, tal como determina a Constituição da República Portuguesa, que no seu Artigo 64ª,define: “O direito à protecção da saúde é realizado: …Através de um serviço nacional de saúde universal e geral…” e “Para assegurar o direito à protecção da saúde, incumbe prioritariamente ao Estado: …Garantir uma racional e eficiente cobertura de todo o país em recursos humanos e unidades de saúde”.
A Organização Mundial da Saúde colocam para o século XXI a crucial importância dos Cuidados de Saúde Primários na elevação do nível de saúde das populações é paradoxal o retrocesso que se impõe ao SNS com a municipalização da saúde pública. Os Cuidados de Saúde Primários têm como missão prioritária a promoção da saúde e a prevenção da doença. Nos últimos anos constatou-se o encerramento de Serviços de Atendimento Permanente dos Centros de Saúde sem que tenham sido garantidas as ajustadas respostas às necessidades dos cidadãos. Por outro lado, é reconhecida a grave carência de recursos humanos, de todos os grupos profissionais.
Apesar de ser uma exigência desde a sua criação, nunca foi atribuída autonomia financeira aos Agrupamentos de Centros de Saúde e os cuidados de saúde primários têm permanecido numa constante situação de subalternidade relativamente aos cuidados hospitalares, evidência bem patente nas opções dos sucessivos governos no momento da alocação de recursos,designadamente, orçamentais; quando se verifica uma diminuição continua das verbas do Orçamento do Estado para a saúde em geral, e para a promoção da saúde em particular; como também se constata através da diminuição, nos últimos 3 anos, da quantia per capita/cuidados de saúde primários, nas Unidades Locais de Saúde.
Não há hoje qualquer evidência que demonstre que esta “descentralização de competências” para as autarquias possa vir a melhorar a acessibilidade dos cidadãos aos cuidados de saúde e permita dar as respostas integradas e articuladas às necessidades identificadas. Acresce que, face ao referido e conhecido endividamento das autarquias, os cidadãos podem estar confrontados com uma oferta de cuidados diferenciada e, nomeadamente, dependente dos recursos financeiros disponíveis por cada uma das autarquias, colocando em causa o princípio constitucional de direito à protecção na saúde.
Segurança Social
O processo de entrega dos equipamentos de apoio à infância, juventude, idosos, família, pessoas com deficiência a instituições particulares de solidariedade social e misericórdias tem resultado na inacessibilidade por parte de muitas famílias a estes serviços uma vez que os preços não são acessíveis à generalidade das populações. O processo de requalificação, como recentemente se observou no Instituto de Segurança Social que teve origem na transferência desses serviços para outras entidades resultou no despedimento de centenas de trabalhadores oriundos dos equipamentos de acção social públicos.
Este é um caminho aberto que visa a destruição dos restantes equipamentos de acção social que ainda existem sob gestão pública assim como dos serviços locais de atendimento de segurança social, os únicos habilitados a dar resposta ás diversas necessidades dos beneficiários, e colocando dessa forma maiores dificuldades no funcionamento e articulação entre serviços com perda da sua especialização, colocando dessa forma em causa o acesso às diferentes prestações sociais por parte dos beneficiários.
Esta é uma realidade com a qual já hoje estamos confrontados, que encontra suporte na diversa legislação publicada pelo actual governo, (alteração à Lei quadro das IPSS, Estratégia de Reorganização dos Serviços de Atendimento da Administração Pública, entre outras) que será agravada se este processo de municipalização for prosseguido, colocando em causa o direito às diversas formas de protecção social e prestações sociais a que os serviços públicos de segurança social estão obrigados a responder.
Cultura
No que se refere à cultura, não se trata de nenhuma descentralização mas de uma desconcentração, cuja propaganda mascara o objectivo principal visado: o Governo pretende, tão só, desresponsabilizar-se, transferindo para as Autarquias a gestão de equipamentos e infraestruturas culturais, sem o indispensável financiamento que não só cubra os sucessivos e dramáticos cortes orçamentais como compense o garrote a que tem sujeito as Autarquia Locais.
Museus, bibliotecas, teatros, salas de espectáculos, galerias e sítios classificados, presentemente de responsabilidade do Governo, serão postos nas mãos dos municípios sem que estes tenham as necessárias condições financeiras para suportar o seu funcionamento com qualidade e garantir a universalidade das funções sociais do Estado, consagrada constitucionalmente. Como decorre da lei, em última instância, os Municípios serão forçados a garantir a consagração das competências,por via da concessão/privatização dos equipamentos culturais.
A Frente Comum de Sindicatos da Administração Pública opõe-se liminarmente a qualquer processo de desmantelamento do Estado Central que vise a destruição das funções sociais do Estado.
As implicações da municipalização das funções sociais do Estado incidiriam, caso se concretizasse, nos direitos fundamentais de todos, limitando-os no seu acesso e exercício, e nos direitos dos trabalhadores dos serviços públicos.
Impõe-se a luta determinada na defesa das funções sociais do Estado enquanto direitos sociais fundamentais de todos, cuja responsabilidade de promoção e garantia é do Estado central.Impõe-se a defesa intransigente da Constituição da República Portuguesa e do seu cumprimento,quer nos direitos por si garantidos, quer nas atribuições e competências que esta determina. A rejeição do modelo de municipalização é a defesa da CRP e implica a exigência de mais investimento em serviços públicos de qualidade, o fim dos processos de concessões e privatizações, a garantia dos direitos dos trabalhadores da Administração Pública.
1 Cfr. Ulrich Karpen, “Rule of Law”, in Ulrick Karpen (Ed.), The Constitution of the Federal Republic of Germany, Nomos, Baden-Baden, 1988, p.169
2 Cfr.Konrad Esse, “Constitución y Derecho Constitucional”, in Ernst Benda et al, Manual de derecho Constitucional, IVAP/Marcial Pons, Madrid,1996, p.12
3 Cfr. Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 7ª edição, Amedina, Coimbra 2005, p. 337
4 Utilizando esta expressão, cfr. Carl Schmidt, Teoría de la Constitución, 1ª Reimpresióm, Alianza Universidad, Madrid, 1996, pp 47 e ss
5 Cfr. No mesmo sentido Jorge Silva Sampaio, O controlo jurisdicional das políticas públicas de direitos sociais, Coimbra Editora, 2014, p. 183 e JorgeReis Novais, Direitos Sociais – Teoria Jurídica dos direitos sociais enquanto direitos fundamentais,Coimbra Editora, Coimbra 2010, p. 161 a 170
6 «Um Estado Melhor», p.11
7 «Um Estado Melhor», pp.29 e 3
8 Idem, p. 30
9 «Um Estado Melhor», pp. 44, 46 e 54
10 JJ Gomes Canotilho, Vital Moreira, Constituição da República Portuguesas Anotada, Volume 2, 4ª Edição revista e impressa, Coimbra Editora, p.724
